如何改善住房保障？上海住房保障体系发展建议

基于十三五期间关于上海住房保障体系形势研判和目标分析，对于上海住房保障体系的发展，在此提出如下政策建议，下面360装修监理网就和业主们一起来评估一下这四个方面的建议吧！

一、坚定住房保障的民生和安居理念

理念是政策设计和决策实施的基础性要素，也凝聚着住房保障体系的精华。由于住房保障问题牵涉到多方主体，这些主体基于多重价值和多元利益会表达各种诉求和见解，从而形成“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”的景象。对此，决策部门一方面应该秉持“上善若水、虚怀若谷”的工作态度，兼听各方意见，致力于推动住房保障体系的发展。

另一方面，决策部门应该形成并坚持科学的住房保障理念，增强政策自主性，减少政策频繁变动对经济社会运行的不利影响。缺乏科学的理念作为指导和支撑，各种住房保障政策不仅不能一脉相承，相互衔接，而且会降低各种社会主体的稳定预期，影响经济社会的协调、可持续运行。在今后相当长的一段时期内，“民生”和“安居”应该是上海住房保障体系所坚持的主要理念。一方面，住房是民生之要，而提供住房保障是政府履行公共服务职能的重要内容；另一方面，通过保障群众的基本居住条件，也有利于体现社会公平正义，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。

二、完善住房保障的规划和计划

规划和计划是政府协调经济社会建设的重要手段，是住房保障工作的重要环节。进一步完善住房保障规划和年度计划的编制工作，应包括以下几个方面内容。

1、建立住房保障的土地储备制度。相关部门在编制土地利用总体规划、城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划、住房建设规划以及土地利用年度计划、年度实施计划时，应当按照一定比例优先单独列出保障性住房项目用地指标，明确具体地块和空间布局。而且要明确规定，列入住房保障土地储备的用地，非经法定程序不得改变用地功能。

2、改善住房保障规划的编制。规划应当包括住房保障的目标任务、总体要求、保障性住房筹集和供应、土地和资金安排以及规划实施措施和工作机制等内容。在编制住房保障规划时，应充分综合考虑住房保障对象对交通、就业、入学、医疗等生活配套设施的需求，建议采取集中建设、旧区改造配建或与商品搭配建设相结合的方式合理布局。

3、健全住房保障年度计划的编制。年度计划应该明确计划年度内保障性住房的土地供应和资金使用安排、保障性住房的来源、提供保障性住房的数量和区域分布、货币补贴的总额、保障对象的范围等内容。

三、健全住房保障的供给机制

健全的机制是加大保障性住房有效供给的关键。通常而言，公共服务的供给机制要回答几个基本问题，即责任主体、服务内容、服务动因、供给方式等。根据保障性住房供给的特征，在此主要分析供给内容和供给方式等内容。

1、供给内容。在住房保障体系中，供给内容不仅指涉各种类型的保障性住房，也包括土地、资金、税收优惠政策等配套要素。

（1）优先确保保障性住房建设用地。在建立住房保障土地储备制度的基础上，要根据规划目标和年度计划，依托轨道交通和比较完善的市政和商业服务设施，加快落实土地供应，优先确保保障性住房建设用地。

（2）多渠道筹集住房保障资金。总体而言，住房保障资金的来源主要包括：中央和市安排的专项补助金；各级财政年度预算安排资金；提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；土地出让净收益；通过创新投融资方式和公积金贷款筹集的中长期政策性低息贷款和社会资金，如保险资金、信托投资基金以及民间资本等；出租、出售保障性住房及出租、出售配套设施回收的资金；发行企业专项债券；社会捐赠的资金；经政府批准可纳入保障性住房筹集资金使用范围的其他资金，如房产税收入。

在住房保障资金的筹集中，一方面要根据“以区（县）为主、市区（县）联手”的原则，制定出市与区（县）共同分担住房保障资金的办法，促使各级政府通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等办法，加大对保障性住房建设和运营的投入；另一方面要对住房保障资金实行专项管理、分账核算、专款专用，使住房保障资金的筹集、拨付、使用、管理和租金收支都能体现规范、有序、安全、有效等原则。

（3）综合运营金融、税收优惠等政策，营造有利于促进住房保障的社会环境。比如，在上海庞大的外来人口中，有相当一部分是就业不稳定的流动人口。这部分人群，既缺乏购置住房的有效需求，在短期内也难以纳入现有住房保障体系之中，但却是上海这样的特大城市不能忽略的服务对象。对此，可以考虑综合运用金融、税收优惠等政策，盘活社会租赁市场，鼓励市民将富余且闲置的住房予以出租，缓解就业不稳定人群的居住问题。这虽然不是直接意义上的住房保障，但从间接上有助于营造促进住房保障的社会环境。

（4）完善保障性住房的类型。在今后若干年，上海可逐步形成以配租型保障房、配售型保障房及政策性商品房为主要内容的保障体系，适当探索货币补贴的保障方式。其中，配租型保障房包括现有的廉租住房和公共租赁住房，配售型保障房应以共有产权住房为主。

①廉租住房和公共租赁住房。通过配建、改造、收购、转化和代理经租等方式，加大适用房源的筹措力度；探索廉租住房和公共租赁住房并轨运行的有效机制；健全公共租赁住房专业运营机构的运行机制，使之成为投资、经营和管理的平台；引导社会机构参与公共租赁住房的建设和运营，促进公共租赁住房投资、经营和管理主体的多元化；鼓励产业园区、大型企事业单位和农村集体经济组织发展单位租赁房和市场化租赁房。

②共有产权住房。深化对共有产权机制的探索，形成覆盖面更广的保障房品种；一方面与廉租住房和公共租赁住房相关政策相衔接，使部分保障对象通过共有产权方式实现“租转购”，另一方面，与动迁安置房和限价商品房相关政策相衔接，使共有产权方式能够延伸至政策性商品住房。

③政策性商品房。充分利用现有政策框架的有利条件，积极探索适合上海实际情况的政策性商品住房；在房源筹措上可以采取新建、配建、收购或转化等方式；在管理上，可以采取“政府引导、企业参与、市场运作、服务民生”的原则；在住房保障体系中，可将之视为“扶持型”的保障项目；在整个住房保障体系中，政策性商品房是住房保障社会化的尝试。

④货币补贴。立足于上海的实际情况，适当探索货币补贴的保障方式；可以从部分户籍住房困难群体先行试点，补贴用途不限于租房或购房，也可以包括旧住房改造和修缮；对于部分住房困难的引进人才，可以探索货币补贴，资金来源应由政府和用人单位按照比例分担。

（5）探索保障性住房房源动态管理机制。总结已有工作经验，建立以区内统筹为主、各类保障性住房资源有条件转化的机制。“以区内统筹为主”是指各区县按照市政府及主管部门的规定，根据实际情况因地制宜地对各类保障性住房房源进行统筹平衡；“有条件转化”是指各类保障性住房房源的转化要符合规范、公平、有序和有效的要求，既要平衡各类主体的利益关系，也要杜绝因转化而可能带来的负面问题。

2、供给方式。保障性住房的供给方式，按照主体可以划分为政府供给和社会机构供给；按照内容可以划分为实物补贴和货币补贴；按照布局可以划分为集中建设和混合搭配建设。

（1）鼓励供给主体的多元化。尽管提供住房保障服务的责任主体是政府，但具体供给主体既可以是政府和公共部门，也可以是社会机构。从公共服务的发展趋势看，应该大力鼓励供给主体的多元化。在具体操作中，可以借鉴“公私伙伴关系”（public-private-partnership, PPP）的模式，灵活运用各种方式，促进住房保障服务供给主体的多元化。比如，“设计、建造、融资及经营”（design-build-finance-operation, DBFO）是其中一种方式，它是指社会机构按照主管部门的规范设计、融资并建造住房用于公共租赁，而且负责日常运行和维修养护，到一定期限后，转交给公共部门。另外，还可以尝试“建设、拥有、经营”（build-own-operate, BOO），即由社会机构建造并经营保障性住房，而政府通过购买服务的方式向特定人群提供住房保障。这些方式既减轻了政府在公共租赁住房方面的短期融资压力，也弥补了管理经验不足的缺陷。

（2）稳定实物配租的比例。从理论上而言，实物配租和货币补贴（或称为“租金配租”）各有利弊，应根据实际情况进行分析。上海之所以应该稳定实物配租的比例，其中原因在于以下几个方面。

①与其他社会保障方式相比，住房保障主要解决居民的住房困难问题，因而尽管与货币补贴相比，实物配租的管理成本更高，但政策针对性更强，有效保障率更高，也在一定程度上更加体现公平正义。

②上海的住房资源相对稀缺，市场租金较高，实物配租相比而言更能缓解市场资源的不足。

③上海作为一个国际化大都市，吸引了数量庞大的外来人口，针对其中部分人群的居住问题，通过筹措租赁型保障住房房源以实物出租，相比货币补贴更符合实际，也更能缓解这部分人群的住房困难问题。

（3）倡导和谐混居的模式。着眼于住房保障的可持续与社会管理的有序性，保障性住房的供给应更侧重混合搭配，尽量减少集中成片地建造。

①在土地使用规划的环节上，要注重有序搭配，科学地把握土地供应的结构和布局，使保障性住房用地和商品住房用地能相互嵌入。“中国城市不同收入群体区域居住尚未形成规模，但是应当提前注意发展的倾向，努力加以避免。一个有效的措施是缩小单个房地产开发商在一个地块上的住房建设规模，即缩小单幅土地供应的面积，至少使其所建造的住房单一供应群体不致形成过大的规模，在一定的范围里形成不同收入群体的混合居住”（冯俊）。

②提高保障性住房的配建比例，使保障性住房由“片”嵌入转化为“点”嵌入。在保障性住房供应中，需要避免低收入群体在一个区域的集中居住。一方面，集中建造低收入群体住房，容易导致形成收入群体差别的居住空间分割；另一方面，保障性住房建设为了减少土地成本，往往远离城市中心区域，并不一定受低收入家庭欢迎。

③创新物业管理制度，使之能适应和谐混居的模式。比如，在物业服务中向低收入家庭提供一定的劳动岗位，如此既可以减轻低收入家庭的居住负担，也能够改善低收入家庭的就业状况。再比如，通过向保障对象发放“物业服务优惠券”的方式，贴补中低收入家庭的物业管理支出，同时统一各类房屋的物业管理费征收标准，改变目前差别化的征收标准。

四、改善住房保障的管理机制

住房保障体系运行的有效性取决于管理机制的健全程度。当前，改善住房保障的管理机制，至少应涉及保障对象、保障性住房资源的分配和住房保障工作绩效等几个方面。

1、清晰界定住房保障对象

界定住房保障对象主要参考三个维度的变量：住房困难程度、收入水平和户籍情况。

（1）住房困难是确定保障对象的首要标准，也是住房保障的特征内涵所在。因而，应以住房困难作为基点，结合另外两个变量界定住房保障的对象范围。当然，作为一个连续变量，住房困难程度要根据经济社会发展水平进行动态调整。

（2）结合住房困难程度和收入水平两个变量，可以进一步细分住房保障对象。收入水平和住房困难程度相交叉，反映了住房支付能力的强弱，而这是衡量住房问题严重程度的重要指标。在政策设计中，针对不同群体的住房支付能力，可以将保障对象分为救助型保障对象、扶持型保障对象和互助型保障对象等类型。对于“没有住房支付能力”的群体，宜提供救助型住房保障，比如给予廉租房实物配租或租金补贴；对于“具有部分住房支付能力”的群体，宜提供扶持型住房保障，比如给予公共租赁住房缓解过渡性住房困难，或通过“共有产权”方式予以扶持；对于“基本具有住房支付能力”的群体，既可用扶持型住房保障措施，也可采行互助型保障措施，比如住房公积金贷款。

（3）结合住房困难程度、收入水平和户籍状况，可更加清晰地梳理住房保障对象。根据《上海市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，上海全市常住人口为2301.9148万人，其中户籍人口为1404.2148万人，外省市来沪常住人口为897.7万人，分别占61%和39%。基于中央有关精神和上海的公共服务承载能力状况，可以将前面述及的住房保障对象分为户籍人口、常住人口（比如持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限）、流动人口等类型，从而有针对性地提供住房保障服务。如表所示，对于户籍人口中的特定人群，通过定向供应的方式提供廉租住房、租金补贴或动迁商品房的保障服务；对于户籍人口中的其他保障对象，根据具体情况提供以扶持型为主的住房保障服务；对于常住人口中的低收入住房困难群体，应该考虑纳入廉租住房保障范围，但具体的保障内容应以实物配租为主；对于其他非户籍人口，则主要提供公共租赁住房和单位租赁房。

在清晰界定住房保障对象的基础上，不断总结经验，逐步完善住房保障的准入退出机制。在准入环节，对于保障对象获得不同类型的住房保障服务，都应该实行申请、审核、公示、轮候等制度。在退出环节，要做到有法可依、规范有序。

2、公平配置保障性住房资源

保障性住房资源的公平配置，既要兼顾各种主体的利益，又要确保分配程序公开、透明。

（1）针对不同群体的住房需求提供有针对性的住房保障服务。公共服务不足有悖于公平正义，公共服务资源浪费也有悖于公平正义，因而要强调服务的有效性和针对性。比如新近就业的人群，尽管当前只具有部分住房支付能力，但这部分人群的发展潜力大，因而政府需要通过适当的住房保障服务缓解这部分群体的过渡性住房困难，但缘于职业特性和社会认知等因素，这部分人群在度过阶段性的住房困难后既有动力也有能力去购买属于自己的住房。从公平正义的角度来看，社会既应该在适当的时间缓解他们的困难，也应该鼓励他们通过努力争取属于自己的资产。毕竟，“资产有各种重要的社会、心理和经济效应……更具体而言，资产改善经济稳定性；将人们与可行有望的未来相联系；刺激人力或其他资本的发展；促使人们专门化和专业化；提供承担风险的基础；产生个人、社会和政治奖赏；增强后代的福利”（迈克尔·谢若登）。

（2）针对不同类型的保障性住房资源，采取更能体现公平正义的配给方式。比如，廉租房、货币补贴和动迁安置房宜采取定向供应方式，而经济适用住房、公共租赁住房宜采取“摇号供应”的方式。

（3）通过保障性住房资源的动态管理，促进公平正义。比如，随着保障对象经济收入状况的改善，部分人群应从住房保障体系中退出，将稀缺的资源配给到最需要的人群，这既符合效率原则，也体现公平正义。

3、全面监控住房保障工作绩效

建立健全住房保障的绩效管理制度，形成“目标、责任、督查、考核、结果运用”五位一体、有机结合的住房保障绩效评估体系，服务于保障和改善民生的总体部署。

（1）健全住房保障绩效评估指标体系。坚持以共性为基础、强调公众感知、突出公共服务的原则，设计相应指标，建立住房保障绩效评估指标体系。

（2）完善住房保障绩效评估结果的运用机制。根据相关法律法规，可以探索建立一系列的配套机制，使绩效评估真正发挥“导向牌”和“指挥棒”的作用。比如，公开绩效评估结果，接受社会公众对评估结果的监督和评议。